Bel- és igazságügyi együttműködés - a szabadság, a biztonság és a jog térsége

A bel- és igazságügyi együttműködésről eredetileg a Római Szerződés nem rendelkezett, ehhez szükséges jogi alapot nem tartalmazott. Az 1992-ben aláírt Maastrichti Szerződés intézményesítette ezt a kormányközi szintű együttműködést, amely az Amszterdami Szerződés hatálybalépéséig az EU harmadik pillérét jelentette.

Az Amszterdami Szerződés óta a kormányközi jellegű harmadik pillér már szűkebben értelmezett, csak a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területeit foglalja magában, mivel a Szerződés a bel- és igazságügyi kérdések nagy részét (menekültügyi és bevándorlási politika, külső és belső határellenőrzés, igazságügyi együttműködés polgári ügyekben) a közösségi intézmények hatáskörébe utalva átemelte az EU első pillérébe, az Európai Közösségekbe.

Miután az Amszterdami Szerződés óta a bel- és igazságügyi kérdések így már két pillér között szétosztva, tagoltan jelennek meg, az e területre irányuló tevékenységek gyűjtőfogalmaként az Európai Unió - mint egyik alapvető célkitűzését - a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége kifejezést használja.

Előzmények az Amszterdami Szerződésig

Az Európai Közösségek tagállamai közötti bel- és igazságügyi együttműködés az elmúlt évtizedek során az integráció egyéb területeivel összehasonlítva lassan fejlődött, és az Európai Unió létrehozásáról szóló, 1993-ban életbe lépett Maastrichti Szerződésig az integrációs kereteken kívül zajlott.

1. A TREVI csoport

A terrorizmus és a szervezett bűnözés határokat nem ismerő terjedése ellen az EK egyes tagállamai nemzeti keretek között nem találtak hatékony ellenszert, ezért a hetvenes évek közepén az EK bel- és igazságügyi miniszterei döntöttek a TREVI együttműködés elindításáról. A TREVI volt a bel- és igazságügyi kormányközi együttműködés első szervezett, állandó formája, melyben a tagállamok számára több szinten lehetőség nyílt az egyeztetésre, az információ- és tapasztalatcserére, az együttműködés kialakítására.

2. Az Egységes Európai Okmány

Az 1987-ben életbe lépett Egységes Európai Okmány célul tűzte ki 1993-ra az egységes belső piac megteremtését, mely olyan belső határok nélküli térség, ahol az áruk, személyek, szolgáltatások és a tőke szabad mozgása biztosított. A személyek szabad mozgása és a belső határokon az ellenőrzés felszámolása igen kényes kérdés, a tagállamok számára komoly biztonsági kockázattal jár. A biztonsági kockázat növekedésének ellensúlyozására a tagállamok a bel- és igazságügyi együttműködés szorosabbra fűzését szorgalmazták.

Az Egységes Európai Okmány bevonta az együttműködés kereteibe a szervezett bűnözés és az illegális migráció elleni küzdelmet is. Felmerült továbbá, hogy a személyek szabad mozgásának megteremtésével párhuzamosan erősíteni kell a külső határellenőrzést, valamint egységes menekült- és bevándorlási politikát kell kialakítani.

A feladatok végrehajtására a tagállamok munkacsoportokat alakítottak, melyek továbbra is az EK keretein kívül, kormányközi szinten működtek. Ilyen munkacsoport volt 1986-ban a bevándorlási ad hoc munkacsoport, 1989-ben a Kábítószer-ellenes Európai Bizottság (CELAD) és a vámhatóságok együttműködését elősegítő Kölcsönös Hatósági Segítség Csoport.

3. A Maastrichti Szerződést követő bel- és igazságügyi együttműködés

Az együttműködés elmélyítését szükségessé tevő változások

A '80-as évek végén a közép és kelet-európai szocialista rendszerek összeomlása, az átalakulás kibontakozása során megerősödött az illegális migráció és a szervezett bűnözés jelensége. Az EK tagállamainak azon törekvése, mely szerint a belső határokon az ellenőrzés felszámolásával biztosítják a személyek szabad mozgását tovább fokozta az állampolgárok biztonság iránti igényét és elvárásait a külső határok őrizetével kapcsolatban.

A harmadik pilléres bel- és igazságügyi együttműködés intézményi struktúrája

Az 1993. november 1-jén életbe lépett Maastrichti Szerződés létrehozta a három pillérből álló Európai Uniót. Az addigi Európai Közösségeket magában foglaló első pillér mellett az integrációs keretben új elemként jelent meg a második pillért alkotó kül- és biztonságpolitika, valamint a harmadik pillér, azaz a bel- és igazságügyi együttműködés. 

A Maastrichti Szerződés nem definiálta a bel- és igazságügyi együttműködés fogalmát, hanem a szerződés VI. címének K1 cikke felsorolta az ide tartozó területeket, melyeket a tagállamok az Európai Közösség (I. pillér) hatáskörén kívüli, de az Európai Unió célkitűzéseinek megvalósítása érdekében közös érdekkörükbe eső területeknek tekintettek:

• Menekültügyi politika
• A tagállamok külső határai átlépésének ellenőrzése
• Bevándorlási politika, harmadik országok állampolgáraival kapcsolatos politika
• Kábítószer függőség elleni harc
• Nemzetközi szintű csalások elleni küzdelem
• Igazságügyi együttműködés polgári ügyekben
• Igazságügyi együttműködés büntető ügyekben
• Vámügyi együttműködés
• Rendőrségi együttműködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem és a szervezett bűnözés elleni harc területén

A harmadik pilléres együttműködés hiányosságai

A bel- és igazságügyi együttműködés egyes területei megtalálhatók voltak mind az első, mind a harmadik pillér alatt. A tagállamok külső határainak átlépése, illetve a kábítószer elleni küzdelem például a harmadik pillérbe tartoztak, ugyanakkor azonban az első pillért alkotó EK-Szerződés is tartalmazott rendelkezéseket a vízumpolitika, valamint a kábítószer elleni harc terén. A határvonalak meghúzása jelentős vitákat eredményezett.

További problémát jelentett a közösségi intézmények szerepének kérdése. Annak ellenére, hogy a bel- és igazságügyi együttműködés bekerült az Európai Unió intézményi struktúrájába, a Maastrichti Szerződés alapján a közösségi intézmények szerepe erősen korlátozott maradt, és nem volt megfelelő befolyásuk a tagállamok döntéseire.

A közösségi jogalkotást ellenőrző Európai Bíróság ellenőrzési jogköre ezen a területen minimális maradt. Az Európai Parlament, melynek konzultációs jogkört biztosított a szerződés, csak utólag értesült a döntésekről, így semmilyen befolyása nem volt a folyamatra. Az Európai Bizottság jogalkotási kezdeményezési jogköre csupán hat területre terjedt ki, és megosztott volt a tagállamokkal. A büntetőügyi igazságügyi együttműködés, a rendőrségi együttműködés és a vámhatóságok közti együttműködés kapcsán csak a tagállamoknak volt kezdeményezési jogkörük. A Tanácsban minden döntés meghozatalához egyhangú szavazásra volt szükség, ami gyakran megbénította a döntéshozatalt.

A hiányosságok állandó kritikára ösztönözték az EU intézményeit, melynek eredményeként a Maastrichti Szerződés felülvizsgálatára összehívott kormányközi konferenciát lezáró Amszterdami Szerződés jelentősen megreformálta a bel- és igazságügyi együttműködést.

Az Amszterdami Szerződés - a bel- és igazságügyi együttműködés átalakítása  

Az Amszterdami Szerződés (ASZ) egyik legfontosabb, az integrációt elmélyítő célkitűzése az ún. “szabadság, biztonság és a jog térségének” létrehozása, amely a személyek szabad mozgásának biztosításán alapul, és amely célkitűzés megvalósítása az első és harmadik pillér összehangolt intézkedései szerint történik. Az ASZ változtatásai három fő elemre épültek:

• a korábbi harmadik pilléres együttműködés bizonyos területeinek közösségi szintre emelése
• az EU harmadik pillérében maradó területeken folyó együttműködés hatékonyságának növelése;
• a Schengeni vívmányok beemelése az Unió keretei közé.

Bel- és igazságügyi kérdések az első pillérben

Az EK Szerződésben külön címként létrejött a „Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” területe. A változás óriási jelentőségű volt, hiszen ezzel a lépéssel a tagállamok szuverenitásuk újabb fontos elemeiről mondtak le a közösségi intézmények javára. A módosítás szerint közösségi hatáskörbe került:

• a vízumpolitika, külső határellenőrzés;
• a menekültügyi politika, a bevándorlási politika;
• a személyek szabad mozgásához kötődő egyéb politikák.

Ide tartozik az Európai Unió külső határainak ellenőrzése, valamint az igazságügyi együttműködés polgári ügyekben is. Ezeken a területeken tehát a közösségi intézmények, az Európai Bizottság, a Tanács, az Európai Parlament és az Európai Bíróság kulcsszerepet kaptak a közös uniós politika kialakításában, megvalósításában és ellenőrzésében.

A megmaradó harmadik pillér

Az Amszterdami Szerződésben elfogadott módosítások után az Európai Unióról szóló szerződés VI. címe “Rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben”. Az e cím alatt felsorolt területeken továbbra is az Európai Unióról szóló szerződés harmadik pilléres együttműködésre vonatkozó rendelkezései az irányadók. A “maradék” harmadik pilléres együttműködés alá tartozik a rendőrségi, vám- és büntetőügyi együttműködés, a nemzetközi csalások elleni küzdelem, valamint a fajgyűlölet és idegengyűlölet elleni közös fellépés. A módosított harmadik pilléres együttműködés célja, hogy hozzájáruljon a “szabadság, biztonság és jog térségének” létrehozásához.

A változtatások következtében a harmadik pillérben hangsúlyosabb szerepet kap a bűnözés elleni küzdelem területén folytatott együttműködés: a szervezett bűnözés, a terrorizmus, az ember- és gyermekkereskedelem, a kábítószer- és fegyverkereskedelem, a csalás, és a korrupció elleni küzdelem.

Kulcsfontosságú eszköz a rendőrségek közti együttműködés, melyet az Unió elsősorban az EUROPOL útján kíván megvalósítani. Az EUROPOL, azaz az Európai Rendőri Hivatal 1999. július 1-jén kezdte meg a működését.

Reformszerződés - a pilléres szerkezet megszűnése

Az alkotmányos ún. Reformszerződés a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségét érintő politikákat megosztott hatáskörű politikaként határozza meg. Hatályba lépése esetén jelentős változásokat vezetne be e területen. A legfontosabb, hogy a pillérrendszer felszámolásával megszűnik a Maastrichti Szerződés által bevezetett és azóta leszűkített harmadik pillér, valamint átalakul az egyhangúságon alapuló döntéshozatal. A pillérrendszer felszámolásával megváltoznak a másodlagos jogi aktusok és az Európai Bíróság hatásköre is jobban kiterjed a jelenlegi harmadik pilléres bel-és igazságügyi kérdésekre.

A tagállamok a reformszerződés pontos szövegezését egy kormányközi konferencia keretében végzik el.

A Schengeni acquis beemelése a közösségi jogba

Az Amszterdami Szerződés kiegészítő jegyzőkönyve rendelkezett a Schengeni Egyezmény alapján kialakított joganyag beemeléséről az Európai Unió jogi, intézményi keretébe. A schengeni joganyag (Schengeni Megállapodás és a Végrehajtási Egyezmény, illetve a schengeni vívmányok) uniós jogba történő integrációja nyomán a schengeni együttműködés vezető szerve, a Schengeni Végrehajtó Bizottság helyét az Európai Unió Tanácsának Főtitkársága vette át. A Tanács egyik legfontosabb feladata magának a joganyagnak a meghatározása volt. Ezt a feladatot a Tanács 1999. május 20-án teljesítette, a schengeni joganyagot képező acquis-lista elfogadásával. Ezek a jogszabályok, kivéve a titkos minősítésűeket, megjelentek az EU hivatalos lapjában, az Official Journalban.

A schengeni együttműködés

Az 1985. június 14-én aláírt Schengeni Megállapodás után 1990. január 15-én aláírták a Schengeni Végrehajtási Egyezményt. A két egyezmény 1995-ben lépett életbe, és a schengeni térségben felszámolta a belső határellenőrzést, áthelyezve azt a külső határokra, ahol meghatározott szabályok alapján történik a beutazás és a bevándorlás ellenőrzése. A személyek szabad mozgásának biztosítása érdekében a biztonsági kockázatok kiküszöbölésére közös szabályokat fogadtak el a vízumpolitika, a menekültügy és a külső határellenőrzés területén.

A biztonsági kockázat ellensúlyozására erősítették a rendőrségek, a vámhatóságok és az igazságügyi hatóságok közötti együttműködést, valamint a szervezett bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelmet. Mindezen célok megvalósításának elősegítésére létrehozták a Schengeni Információs Rendszert angolul Schengen Information System (SIS).

A Schengeni Egyezményhez a kilencvenes évek folyamán az Egyesült Királyság és Írország kivételével valamennyi EU-tagállam csatlakozott. Az egyezmény értelmében ahhoz csak EU-tagállamok csatlakozhatnak. Tekintettel arra, hogy az EU északi államai tagjai a Schengeni Egyezményhez hasonló tartalmú Északi Útlevél Uniónak, melynek tagja Norvégia és Izland is, a schengeni egyezmények aláírói társult tagságot ajánlottak fel az Északi Útlevél Unió azon tagjainak (Norvégiának és Izlandnak), melyek nem tagjai az EU-nak. Norvégia és Izland 1999. május 18-án csatlakozott a Schengeni Egyezményekhez.

A Schengeni Információs Rendszer (SIS)

A schengeni mechanizmus központi eleme a Schengeni Információs Rendszer, a szerződő államok biztonsági hatóságait összekötő informatikai hálózat, ahonnan a tagállamok rendőrségei és erre felhatalmazott hatóságai adatokat kaphatnak egyes személyekről, illetve ellopott vagy elveszett tárgyakról, járművekről. A rendszer célja a közbiztonság, közrend és a nemzetközi személyforgalommal összefüggő biztonsági intézkedések elősegítése. A SIS működését egy nemzeti és helyi rendőri, vámügyi és igazságszolgáltatási szervek képviselőiből álló, 24 órás kölcsönös információs szolgálatot fenntartó hálózat, a SIRENE is segíti.

Magyarország csatlakozása a schengeni övezethez

2004. május 1-jével Magyarország az EU tagjává vált, azonban a schengeni térséghez 2007. december 21-én csatlakozott.

Magyarország teljes jogú schengeni taggá válásával a magyar állampolgárok határellenőrzés nélkül, bármikor és bárhol - tehát nem csak a korábbi kijelölt határátkelőhelyeken - átléphetik a belső határokat, schengeni határokat.

Az ún. schengeni térség 2008. december 12-étől már 25 tagot foglal magában:

•  az Európai Unió 27 tagja közül 22 országot (Ausztriát, Belgiumot, Csehországot, Dániát, Észtországot, Finnországot, Franciaországot, Görögországot, Hollandiát, Lengyelországot, Lettországot, Litvániát, Luxemburgot, Magyarországot, Máltát, Németországot, Olaszországot, Portugáliát, Spanyolországot, Svédországot Szlovákiát, és Szlovéniát),
• az EGT tag Norvégiát és Izlandot,
• valamint Svájcot.

A svájci határokon 2008. december 12-én szűnt meg a személyi ellenőrzés (az áruforgalmat továbbra is ellenőrzik).

A svájci légi közlekedésben az átállás 2009. március 29-én történt meg.

Nem változnak a beutazás szabályai, és továbbra is fennmaradt a határellenőrzés a schengeni övezeten kívüli öt EU-országba (Bulgáriába, Ciprusra, az Egyesült Királyságba, Írországba és Romániába).

(További információ)

A szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség elindítása

A bel- és igazságügyek terén Amszterdam után az átfogó célkitűzés a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség megteremtése volt, amely keretbe foglalta mind a közösségiesített, mind a harmadik pillérben maradó területekre vonatkozó feladatokat. A Tanács erről szóló cselekvési terve tartalommal töltötte meg e célkitűzést és a következő öt évre határidőkhöz kötött menetrendet, prioritási listát határozott meg a menekültügy, a bevándorlás, a vízumpolitika, a polgári, a rendőrségi és a büntetőügyekben való igazságügyi együttműködés területén.

A bel- és igazságügyek prioritási területté válását, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége célkitűzésének súlyát igazolta, hogy az Európai Tanács 1999 őszi tamperei rendkívüli ülését teljes egészében e témakörnek szentelte. A tamperei csúcson határoztak az állam és kormányfők a Tamperei programként emlegetett intézkedéscsomagról, továbbá, hogy az Europol mintájára létrehoznak egy, a tagállamok bűnüldöző hatóságai közötti együttműködést, információcserét ösztönző egységet, az ún. Eurojustot, amelyet a Nizzai Szerződés intézményesített.  

A 2003-ban hatályba lépett Nizzai Szerződés néhány rendelkezéssel egészítette ki a bel- és igazságügyi együttműködés területére tartozó politikákat, mind az első, mind a harmadik pillérben. Az első pillér területén a Nizzai Szerződés a döntéshozatali rendben hozott változást a minősített többség és az együttdöntési eljárás bizonyos mértékű kiterjesztésével, a harmadik pillérben a megerősített együttműködés feltételrendszerét alakította át.

A Hágai program

Az EU állam- és kormányfőinek 2004 novemberében megtartott, a tamperei csúcshoz hasonló, a bel- és igazságügyekre koncentráló ülésén megszületett a következő több évre szóló intézkedéscsomag. A Hágai Program nevet viselő dokumentum öt évre (2005-2010) tíz prioritást határoz meg a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megerősítése céljából.

A Hágai Program megvalósítása érdekében az Európai Bizottság és a Tanács Cselekvési Tervet fogadott el, amely tartalmazza a prioritások végrehajtásához szükséges alábbi konkrét intézkedéseket:

-         Közös Európai Menekültügyi Rendszer megteremtése. 2005-től létrejött az ún. Európai Menekültügyi Alap

-         Hatékony kitoloncolási és hazatelepítési politika kialakítása

-         A SIS II működésbe lépése

-         A külső határvédelem integrált irányítási rendszerének létrehozása, Európai Határőrizeti Ügynökség felállítása, közösségi határellenőrzési alap létrehozása

-         A biometrikus azonosítók úti okmányokba, vízumokba és az információs rendszerekbe történő integrálása

-         Közös vízumirodák létrehozása

-         A terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem

-         Európai Igazságügyi Térség megteremtése

A hágai programhoz csatolták később a 2005-2012-re vonatkozó Európai Kábítószer-stratégiát is.

A Tanács felkérésére a Bizottság a tamperei program megvalósításának figyelemmel kíséréséhez hasonlóan a tagállamok által biztosított információk alapján éves jelentésben (scoreboard) foglalja össze a hágai program megvalósítását.

Az EU bel- és igazságügyi együttműködéséről további információkat olvashat az Európai Unió honlapján.