Mit rontott el Magyarország az EU-tagság első két évtizedében?
Két éve, a csatlakozás huszadik évfordulóján több értékelés is készült, de ezek többnyire részlegesek és politikailag túlfűtöttek voltak. Kevés szó esett arról, hogy az uniós támogatásokon és a makrogazdasági mutatókon túl hogyan teljesített az államigazgatás, mennyire voltunk képesek érdekeinket érvényesíteni, és milyen állapotba került a magyar Európa-politikai apparátus. Abban ugyanakkor széles körű egyetértés volt, hogy Magyarország nem használta ki olyan sikeresen az EU‑tagság előnyeit, mint több velünk együtt csatlakozott ország. Ez különösen fájó, mert 2004-ben Magyarországot sokan az éltanulók közé sorolták: gazdasági fejlettségben, közigazgatási felkészültségben és jogharmonizációban az élmezőnyből indultunk.
A nemzeti konszenzus elvesztése
A sikeres EU-csatlakozásunk egyik feltétele az volt, hogy a rendszerváltás utáni magyar külpolitikában széles nemzeti minimum létezett. Az Antall-kormány által kijelölt irány – az euroatlanti integráció, a szomszédságpolitika és a határon túli magyarok jogainak védelme – később is fennmaradt. Ez társadalmi támogatást és nemzetközi hitelességet adott az országnak. A konszenzus azonban 2004 után fokozatosan megbomlott, a kül- és Európa-politika egyre inkább belpolitikai csatatérré vált, miközben a stratégiai ügyekben csökkent az együttműködés. Egy nyitott gazdaságú, közepes méretű tagállam számára pedig a kiszámíthatóság az uniós sikeresség egyik előfeltétele.
Újra szükség lenne legalább minimális egyetértésre az alapvető nemzeti érdekeinkről. Ez nem nagykoalíciót jelent, hanem azt, hogy bizonyos stratégiai ügyekben – uniós források, bővítés, biztonságpolitika – ne napi pártpolitikai logika alapján szülessenek döntések. Ennek része lehetne az ellenzéki pártok érdemi bevonása a kül- és Európa-politika fő irányainak kialakításába, valamint a csatlakozási tárgyalások alatt létező gyakorlat felélesztése, amikor az Országgyűlés rendszeresen vitázott Magyarország európai stratégiájáról. Ez nem gesztuspolitika lenne, hanem a demokratikus kontroll és a hosszú távú kiszámíthatóság eszköze, amely Brüsszelben is erősítené a magyar pozíciókat. Ugyanez igaz az Európai Parlamentre: a magyar képviselők összehangoltabb fellépése a legfontosabb nemzeti ügyekben növelné érdekérvényesítési esélyeinket.
A konszenzusépítésnek ugyanakkor túl kell mutatnia a pártpolitikán. Be kell vonni érdemben a gazdasági szereplőket, szakmai érdekképviseleteket, a határon túli magyar közösségeket, valamint az akadémiai és szakértői világot is. Az Európa-tanulmányok Hálózat ugyan jó kezdeményezés volt, de belterjessége és szűk – mindössze három hazai egyetemre épülő – intézményi bázisa miatt nem tudta betölteni a neki szánt szerepet.
Az intézményi instabilitás ára
A sikeres tagállamok egyik közös jellemzője, hogy az EU-ügyekkel stabil, szakmailag erős, és kiszámítható intézményrendszer foglalkozik. Magyarországon ezzel szemben az uniós koordinációért felelős szervezet folyamatosan vándorolt minisztériumról minisztériumra. Az elmúlt két évtizedben hétszer – vagyis átlagosan háromévente – szervezték át ezt a rendszert, rendre módosítva annak feladat- és hatáskörét. Ez nemcsak a szakpolitikai folytonosságot ásta alá, hanem csökkentette az EU-koordináció súlyát és tekintélyét a kormányzaton belül. Még súlyosabb volt a személyi állomány cserélődése. Az uniós ügyekben tapasztalt szakemberek távozásával újra és újra elveszett az intézményi memória, pedig Brüsszelben a kapcsolatrendszer, a tárgyalási rutin és a szakpolitikai tudás kulcsfontosságú. Ahol nincs stabil apparátus és felhalmozott tudás, ott az érdekérvényesítés törvényszerűen gyengül.
Az sem segített, hogy 2022-től összevonták a miniszterelnök Európa-politikai főtanácsadói (sherpa) pozícióját az EU-államtitkári, majd miniszteri tisztséggel. Ezzel összecsúsztak a stratégiai-politikai és a szakmai-koordinációs szerepek, ami a rövid távú (párt)politikai szempontok felértékelődéséhez és a szakmai kontroll gyengüléséhez vezetett. Emellett meggyengült az uniós döntéshozatal szempontjából kulcsfontosságú pozíciók – a sherpa, az EU-ügyekért felelős államtitkár és a brüsszeli állandó képviselő – korábban jól működő munkamegosztása és egymást kiegyensúlyozó szerepe, megbontva az intézményi egyensúlyt. Ahol nincs világos felelősségi rend és átlátható döntési lánc, ott gyengül az érdekérvényesítés.
Külpolitika és Európa-politika külön pályán
Az elmúlt évek egyik hibája az volt, hogy a klasszikus külpolitika és az Európa-politika nem egymást erősítette, hanem gyakran külön pályán mozgott. Elmaradt a bilaterális, multilaterális és regionális együttműködések – különösen a visegrádi együttműködés – tudatos összehangolása az uniós célokkal. Kihasználatlanok maradtak a nagykövetségi hálózat és a brüsszeli Állandó Képviselet közötti szinergiák is. Pedig ma a két terület elválaszthatatlan: energia- és ellátásbiztonság, védelempolitika, kereskedelem vagy bővítés egyszerre uniós és külpolitikai kérdés. A szorosabb együttműködés hozzájárulhatna továbbá a szakemberállomány mobilitásához és a megfelelő nyelvtudással és uniós tapasztalattal rendelkező szakemberek hosszútávú megtartásához is.
Közben a magyar Európa-politika egyre inkább az Európai Parlament konfliktuslogikájára hangolódott, mivel meghatározó szereplői egyre nagyobb arányban az EP-ben dolgozó politikusok és asszisztensek közül kerültek ki. Csakhogy az EU valódi döntéseinek nagy részea Tanácsban születik, a tagállami érdekek összehangolása és a kompromisszumok mentén. Egy tagállam lehet hangos, de attól még nem feltétlenül hatékony.
Mi működött jól és merre tovább?
Az új kormány nehéz örökséget vesz át. Az elmúlt évek konfliktusai és bizalomvesztése miatt rendezni kell a kapcsolatokat az uniós intézményekkel és a tagállamok jelentős részével, valamint helyre kell állítani azokat a regionális együttműködéseket, amelyek korábban Magyarország természetes mozgásterét bővítették. Különösen igaz ez a visegrádi együttműködésre, amely megfelelő pragmatizmussal továbbra is fontos keret lehetne.
Az egyik legsürgetőbb feladat a befagyasztott vagy elakadt uniós források hazahozatala. A SAFE programmal együtt ez több mint 32 milliárd eurót jelent, amelynek közel fele vissza nem térítendő támogatás, a fennmaradó rész pedig kedvező feltételek mellett igénybe vehető hitel. Szoros határidők állnak fenn, így minden elvesztegetett hónap közvetlen gazdasági veszteség. Ez nemcsak költségvetési kérdés, mert az önkormányzatok működése, a vállalkozások versenyképessége és a gazdasági növekedés is múlik rajta.
Az első időszak óhatatlanul „rohammunka” jellegű lesz, gyors politikai és technikai megoldásokat igényelve. Fontos azonban, hogy ez a kényszerű tűzoltás ne váljon tartós üzemmóddá. A forráslehívással párhuzamosan új és tartós alapokra kell helyezni a magyar Európa-politika szakmai struktúráját, elkerülve az elmúlt két évtized visszatérő hibáit:
-stabil intézményrendszer, állandó átszervezések helyett;
-felkészült szakembergárda, politikai lojalitás helyett szakmai tudással;
-szorosabb külpolitikai-EU koordináció;
-regionális szövetségek újjáépítése, különösen Közép-Európában;
-kiszámíthatóbb viszony az uniós intézményekkel és partnerekkel.
Magyarország érdeke nem egyszeri válságkezelés, hanem egy hosszú távon működőképes Európa-politikai apparátus felépítése. Ehhez világos felelősségi rendre van szükség: a miniszterelnök (a főtanácsadóján, vagyis sherpáján keresztül) adja a stratégiai és politikai irányt, az EU-államtitkárság biztosítja a kormányzaton belüli szakmai koordinációt és a brüsszeli Állandó Képviselettel együtt felel a magyar álláspontok képviseletéért. Az uniós források felhasználása nem tartozik szorosan az EU koordinációhoz, ezért nem célszerű a két feladatot egy szervezeti egységbe összevonni. Ugyanakkor szorosabb együttműködésre van szükség a Külügyminisztériummal, ezért érdemes lenne visszaállítani az EU-attasék hálózatát a tagállamokban működő magyar nagykövetségeken. Bilaterális kapcsolatainkat ugyanis ma már nagymértékben meghatározzák az uniós ügyek, ráadásul az európai stratégiai autonómia korszakában az uniós politika és a klasszikus külpolitikai területek már egyre kevésbé választhatók szét.
A következő húsz év Budapesten dől el
A magyar EU-tagság első huszonkét éve kettős tanulsággal szolgál. Egyrészt az uniós tagság önmagában nem garancia a felzárkózásra: jó kormányzás, stratégiai gondolkodás és erős állami intézmények nélkül nincs tartós siker. Másrészt Magyarország helyzete korántsem reménytelen. Földrajzi helyzetünk, gazdasági beágyazottságunk és tudásbázisunk továbbra is komoly lehetőséget jelentenek arra, hogy ismét a régió egyik legsikeresebb tagállamává váljunk. Ehhez azonban szakítani kell a rögtönzéssel, a belpolitikai logika túlsúlyával és az intézményi instabilitással. A magyar EU-tagság következő két évtizedének sikere végső soron nem Brüsszelben, hanem Budapesten dől el.
