Közös kassza, közös jövő? Mit üzen a ciprusi alku az EU következő hétéves költségvetéséről?

A dokumentum a Bizottság 2025 júliusában bemutatott javaslatára épül, de annál valamivel visszafogottabb pénzügyi keretet ajánl. A ciprusi elnökség 2 százalékos, 32,8 milliárd eurós csökkentést javasol a Bizottság tervéhez képest: a költségvetési főösszeg így 1,76 billió euróról 1,73 billió euróra mérséklődne, 2025-ös árakon számolva. Ez az EU bruttó nemzeti jövedelmének 1,23 százalékát jelentené, illetve a NextGenerationEU-adósságtörlesztés nélkül 1,13 százalékot. A Bizottság eredeti javaslata ennél magasabb, 1,26 százalékos GNI-arányos szinttel számolt. [1]

A számok mögött azonban egy ennél sokkal mélyebb vita húzódik. Az EU következő költségvetése arról szól, hogy Európa miként próbál egyszerre választ adni a hagyományos kohéziós és agrárpolitikai igényekre, az ukrajnai háború és a bővítés pénzügyi következményeire, a versenyképességi lemaradásra, a védelmi és biztonsági kihívásokra, valamint a zöld és digitális átállás finanszírozására. A kérdés tehát nem pusztán az, hogy mennyi pénzből gazdálkodjon az Unió, hanem az is, hogy ki rendelkezzen a források felett, milyen célokra fordítsa közös költségvetését az EU, és milyen feltételek, illetve eljárásrend mellett férhessenek ahhoz hozzá az uniós tagállamok, régiók, gazdák, vállalkozások, egyetemek, társadalmi szereplők.

Kohézió – versenyképesség: 1:0?

Az Európai Bizottság eredeti 2028–2034-es MFF-javaslata ambiciózus szerkezeti átalakítást irányzott elő. A Bizottság érvelése szerint az uniós költségvetésnek rugalmasabbá, egyszerűbbé és gyorsabban mozgósíthatóvá kell válnia. A javaslat központi eleme a nemzeti és regionális partnerségi tervek rendszere, amely több, jelenleg külön működő alapot és finanszírozási logikát vonna össze egy átfogóbb stratégiai keretbe. A Bizottság szerint ez lehetővé tenné, hogy a források jobban igazodjanak a tagállami és regionális szükségletekhez, miközben kevesebb lenne az adminisztratív széttöredezettség.

Hogy ez valóban így lenne-e, jelenleg nehéz eldönteni, a regionális politika kivezetésének felvetése mindenesetre mélyebb áttekintést követően is egyértelmű tévút. Nem csoda, hogy a megközelítés komoly aggodalmat váltott ki számos tagállam és az Európai Parlament részéről egyaránt. A kohéziós politika és a közös agrárpolitika hagyományosan az EU legláthatóbb és leginkább területileg beágyazott politikái közé tartoznak. Ha ezek a források egy nagyobb, nemzeti tervalapú struktúrába kerülnek, egyértelműen fennáll a veszélye annak, hogy gyengül a régiók, térségek és azon belül pedig a városok, települések, helyi közösségek közvetlen szerepe, elmosódnak a szakpolitikai garanciák, és a kohéziós logika egyre inkább válságkezelési vagy reformfeltételű eszközzé válik.

A Bizottság ezzel párhuzamosan új európai versenyképességi alapot is javasolt, amely a stratégiai technológiákra, a tiszta és digitális átállásra, az egészségiparra, a biotechnológiára, az agrár- és bioökonómiára, valamint a védelemre és az űriparra összpontosítana. A Horizon Europe jövőbeli kerete a Bizottság javaslata szerint 175 milliárd eurót érne el a versenyképességi alapon belül. Ez világos jelzés: Brüsszel a következő ciklusban a költségvetést egyre inkább iparpolitikai, technológiai és stratégiai autonómiai eszközként kívánja használni, kutatás-fejlesztési szempontból pedig az alapkutatások az alkalmazott kutatásokhoz képest egyértelműen háttérbe szorulni látszanak.

A ciprusi elnökség tárgyalási kerete nem bontotta le a Bizottság új architektúráját. Éppen ellenkezőleg: alapvetően igyekszik megőrizni annak fő szerkezeti elemeit, miközben arra törekszik, hogy politikailag elfogadhatóbbá tegye azt a tagállamok számára. A 2 százalékos összesített csökkentés látszólag mérsékelt kompromisszum, annak valódi jelentősége azonban abban áll, hogy a csökkentés nem egyenletesen oszlik meg az egyes fejezetek között. Jó hír a regionális politika jövőjéért aggódó tagországok számára, hogy az 1. fejezet kerete csökkenne a legcsekélyebb mértékben, ez a keret foglalja magában többek között a kohéziós politikát, a közös agrárpolitikát és a halászati forrásokat. Ez politikailag fontos engedmény azoknak a tagállamoknak, amelyek szerint a Bizottság eredeti terve aránytalanul gyengítette volna a hagyományos, szerződéses alapú politikákat, ezen túl pedig saját magának is kedvezni kívánt Ciprus, hiszen a tagország mindhárom terület kiemelt kedvezményezettje.

Különösen fontos elem, hogy a ciprusi javaslat egyszeri megerősítést irányozna elő azon tagállamok számára, amelyek bruttó nemzeti jövedelme nem éri el az uniós átlag 90 százalékát. Ez a közép- és kelet-európai, valamint több dél-európai ország számára kulcskérdés. Ezekben az országokban ugyanis továbbra is jelentős beruházási szükségletek vannak a közlekedési infrastruktúrában, a környezetvédelemben, a területi felzárkózásban, az energiahatékonyságban és a gazdasági szerkezetváltásban. Ciprus ugyanakkor nem tipikusan ebbe a körbe tartozik, hiszen fejlettségi mutatói az EU-átlag közelében mozognak, Magyarország számára azonban releváns lehet a rendelkezés, hiszen hazánk fejlettségi és jövedelmi mutatói továbbra is átlagosan 30%-kal az EU-átlag alatt vannak.

A közös halászati politikánál a ciprusi elnökség azt is rögzíti, hogy a Bizottság javaslata a jelenlegi ciklushoz képest csaknem 70 százalékkal csökkentette volna a dedikált, elkülönített összeget. A ciprusi kompromisszum ezért 2 milliárd euróra emelné a halászati keretösszeget, bár ez még így is jóval alacsonyabb lenne a jelenlegi MFF szintjénél. A közös agrárpolitika esetében a ciprusi javaslat azt is lehetővé tenné, hogy a költségvetés rugalmassági keretéből bizonyos forrásokat már korábban agrárpolitikai célokra lehessen felhasználni. Ez nem feltétlenül jelent önálló többletforrást, de nagyobb mozgásteret adna a tagállamoknak és az Uniónak arra, hogy gyorsabban reagáljanak a mezőgazdaságot érintő piaci, környezeti vagy jövedelmi kihívásokra.

Az 1. fejezet mérsékelt csökkentését a 2. és 3. fejezet — vagyis a versenyképességi, kutatási, innovációs, oktatási, védelmi, biztonsági és külső fellépési területek — 3,9 százalékos horizontális csökkentésével kísérné a ciprusi elnökség.  Érvelésük szerint ezek a programok a Bizottság javaslatában jelentősen nőttek volna, ezért a mostani korrekció inkább a növekedés mérséklése, nem valódi megszorítás. Ez az érv azonban nem meglepő módon nem minden szereplőt győzött meg. A legnagyobb nyereséget egyébként az jelentené, ha az uniós költségvetési gondolkodás végre nem egymással versengő fejezetekként kezelné a kohéziót és a versenyképességet. A kettő ugyanis nem egymás alternatívája, hanem egymás feltétele. Nincs valódi kohézió versenyképes gazdaság, innovatív vállalkozások, erős kutatási és technológiai kapacitások nélkül. De nincs tartós európai versenyképesség sem akkor, ha annak eredményei csak néhány fejlett régióban koncentrálódnak, miközben a kontinens jelentős térségei kimaradnak az innovációs és ipari átalakulásból.

Költségvetési csata három fronton

A ciprusi „nego box” lényegében három irányból kapott kritikát. Az első tábor a kohézió és az agrárpolitika védelmezőiből áll. A „Friends of Cohesion” vagyis a Kohézió Barátai csoport — köztük Magyarország — már 2026 májusában közös nyilatkozatban jelezte, hogy nem fogadja el a kohéziós politika, a közös agrárpolitika és a halászati politika reálértékű csökkentését. A csoport szerint ezek nem pusztán régi költségvetési fejezetek, hanem az EU leginkább kézzelfogható politikái: utak, vasutak, vízügyi beruházások, városfejlesztés, vidékfejlesztés, gazdatámogatás, képzés, munkahelyteremtés és helyi gazdaságfejlesztés formájában jelennek meg az európai állampolgárok életében.

A második tábor a nettó befizető, „frugális” vagyis takarékos tagállamoké. Számukra a ciprusi javaslat túl kevéssé csökkenti az összkiadást. A holland pénzügyminiszter a sajtóbeszámolók szerint a „nego box” helyett „no-go boxnak” nevezte a javaslatot, vagyis olyan tárgyalási keretnek, amely szerinte nem lehet elfogadható kiindulópont. A fukar álláspont lényege, hogy az EU-nak nem nagyobb, hanem fókuszáltabb, fegyelmezettebb és a jövő prioritásaira jobban koncentráló költségvetésre van szüksége, ennek megfelelően pedig az EU költségvetését minél nagyobb mértékben kellene a közvetlen európai uniós forrásokból fedezni.

A harmadik kritikai frontot az Európai Parlament nyitotta a javaslattal szemben, de egészen más irányból. A Parlament tárgyalói szerint a Tanács 2 százalékos csökkentési javaslata rossz üzenet, mert azt sugallja, hogy Európa mai kihívásai kevesebb közös cselekvést igényelnek. A Parlament korábbi álláspontja körülbelül 10 százalékos növelést sürgetett a Bizottság javaslatához képest, különösen annak érdekében, hogy a hagyományos politikák és az új prioritások ne egymás rovására versenyezzenek.

Ez a háromszög jól mutatja az MFF-tárgyalások valódi természetét. A vita nem egyszerűen „több vagy kevesebb pénzről” szól. A kohéziópárti országok számára a kérdés az, hogy megmarad-e a felzárkóztatás és a területi igazságosság az EU egyik alapvető ígéretének. A fukar országok kevesebb pénzt akarnak költeni, kisebb költségvetést és célzottabb költést szeretnének látni. Az Európai Parlament pedig azt hangsúlyozza, hogy ha az EU egyszerre akarja finanszírozni a versenyképességet, a védelmet, az agráriumot, a kohéziót, Ukrajnát, a bővítést és az adósságtörlesztést, akkor ehhez új saját forrásokra és nagyobb költségvetési mozgástérre van szükség.

Magyarország és a régió számára a ciprusi javaslat kettős üzenetet hordoz. Egyrészt pozitív fejlemény, hogy a kohézió, a közös agrárpolitika és az alacsonyabb jövedelmű tagállamok külön beruházási szükségletei hangsúlyosabban jelennek meg, mint a Bizottság eredeti javaslatában. Ez azt mutatja, hogy a közép- és dél-európai országok koordinált fellépése képes volt alakítani a tárgyalási dinamikán. Másrészt azonban a fő irány továbbra is változatlan: az EU költségvetése a következő ciklusban sokkal erősebben fog kapcsolódni a versenyképességi, iparpolitikai, biztonsági és geopolitikai célokhoz. Ez Magyarország számára nem kizárólag veszély, hanem lehetőség is. A régió ipari bázisa, akkumulátoripari, járműipari, védelmi ipari, energetikai és digitális kapacitásai miatt a versenyképességi és stratégiai technológiai forrásokból is részesedhet. Ugyanakkor ehhez más típusú felkészülésre van szükség, mint a hagyományos kohéziós logikában. A közvetlen uniós programok, a nemzetközi konzorciumok, a kutatás-fejlesztési projektek, a Digital Europe, a Horizon Europe, az Erasmus+, a LIFE, az Interreg és az új versenyképességi alap felé történő nyitás egyre fontosabb lesz.

A következő MFF egyik legnagyobb kockázata éppen az, hogy a tagállamok a nemzeti allokációkért folytatott harc közben megfeledkeznek a közvetlen uniós forrásokról. Pedig miközben a kohéziós és agrárforrások védelme jogos és szükséges, a jövő növekedési pályáját egyre inkább azok a szereplők fogják meghatározni, amelyek képesek lesznek bekapcsolódni az európai innovációs, ipari, digitális, klíma- és biztonságpolitikai programokba. A magyar önkormányzatok, egyetemek, vállalkozások, kutatóintézetek és civil szervezetek számára ezért nem elegendő a nemzeti borítékok alakulását figyelni, a közvetlen brüsszeli programokban való részvétel stratégiai kérdéssé válik.

Saját források nélkül nincs valódi kompromisszum

A vita egyik kevésbé látványos, de annál fontosabb eleme az uniós saját források kérdése. A Bizottság javaslata szerint a következő költségvetésnek új bevételi forrásokra is szüksége lenne, részben azért, hogy finanszírozható legyen a NextGenerationEU adósságállományának visszafizetése, részben pedig azért, hogy ne kizárólag a tagállami befizetések növelésére épüljön az uniós ambíciók finanszírozása.

Ez politikailag rendkívül érzékeny ügy. A nettó befizető országok nem szeretnének nagyobb nemzeti hozzájárulást. A kohéziópárti országok nem szeretnék, ha a hagyományos politikákat az adósságtörlesztés vagy az új geopolitikai prioritások szorítanák ki. Az Európai Parlament pedig egyértelműen azt üzeni, hogy új saját források nélkül nem lesz hiteles költségvetési alku. Ezért a következő hónapokban a bevételi oldal legalább olyan fontos lehet, mint a kiadási fejezetek közötti osztozkodás.

Az uniós költségvetési döntéshozatal sajátossága tovább növeli a tétet. A többéves pénzügyi keret elfogadásához a Tanácsban egyhangúságra van szükség, az Európai Parlament pedig jóváhagyhatja vagy elutasíthatja a Tanács álláspontját. A saját forrásokról szóló döntés esetében a nemzeti parlamenti ratifikáció is releváns lehet. Ez azt jelenti, hogy a végső kompromisszum nem pusztán szakpolitikai, hanem intézményi és belpolitikai alkuk sorozatán keresztül fog megszületni.

A ciprusi „nego box” nem oldja fel az EU költségvetési dilemmáit. Nem ad végleges választ arra, hogy mennyi pénz jusson kohézióra, agráriumra, kutatásra, védelemre, Ukrajnára, bővítésre vagy válságkezelésre. Nem dönti el azt sem, hogy mennyire maradjon erős a tagállami és regionális programozás szerepe és mennyire váljon a költségvetés központilag irányított, politikai prioritásokhoz kötött eszközzé. Amit viszont megtesz: számokkal teszi láthatóvá a kompromisszum lehetséges kontúrjait.

A javaslat politikai üzenete, hogy a Bizottság reformarchitektúrája egyelőre nem bukott meg, de módosításra szorul. A kohéziós és agrárpolitikai aggályokat nem lehet figyelmen kívül hagyni. A fukar országok költségvetési fegyelmet követelnek. Az Európai Parlament pedig nagyobb, ambiciózusabb és saját forrásokkal alátámasztott költségvetést akar. Ebben a háromszögben kell majd a 2026. július 1-jétől kezdődő ír elnökségnek és az Európai Tanácsnak továbbvinnie a tárgyalásokat.

A tét különösen nagy, mert az EU vezetői 2026 végéig szeretnének politikai megállapodást elérni. Ennek a törekvésnek nemcsak az áll a hátterében, hogy 2027-ben el lehessen fogadni a részletes jogszabályokat, és 2028 januárjától ne legyen fennakadás az uniós programok indulásában, hanem a 2027-ben sorra kerülő tagállami választások is komoly politikai bizonytalanságot teremtenek. Több kulcsfontosságú országban kampányidőszak kezdődhet, illetve új kormányok léphetnek hivatalba, amelyek adott esetben már más álláspontot képviselhetnek, mint elődeik. Ez beszűkítheti a kompromisszumkészséget és könnyen a belpolitikai viták részévé teheti az uniós költségvetés ügyét. A jelen helyzetben azonban igen csekély az esélye annak, hogy az MFF-tárgyalások könnyen zárulnak. Olyan költségvetésről beszélünk, amelynek egyszerre kellene kezelnie a régi és új kihívásokat, az adósságtörlesztést, a háborús biztonsági környezetet, a bővítési perspektívát, a versenyképességi válságot, a klíma- és digitális átállást, valamint a társadalmi és területi egyenlőtlenségek továbbra is fennálló problémáját.

A költségvetési alku Európa jövőképének próbája

A 2028–2034-es MFF-ről szóló vita ezért valójában Európa jövőképének próbája. A kérdés az, hogy az EU képes-e egyszerre modernizálni a költségvetését és megőrizni annak társadalmi-területi legitimációját. Képes-e úgy finanszírozni a versenyképességet, a védelmet és a stratégiai autonómiát, hogy közben nem gyengíti le a felzárkóztatást, a vidékfejlesztést és az agráriumot. Képes-e úgy növelni a rugalmasságot, hogy az ne vezessen túlzott központosításhoz. És képes-e úgy beszélni európai közjavakról, hogy azok ne a tagállami és regionális érdekekkel szemben, hanem azokkal összhangban jelenjenek meg.

Magyarország szempontjából a helyes stratégia nem lehet pusztán védekező. Természetesen szükséges a kohéziós és agrárforrások védelme, a regionális különbségek figyelembevétele, a tagállami programozási mozgástér megőrzése és a túlzott feltételességi mechanizmusokkal szembeni óvatosság. De ugyanilyen fontos a felkészülés azokra az új forráslogikákra, amelyek a következő ciklust meghatározzák: a versenyképességi, innovációs, digitális, energetikai, védelmi és közvetlen uniós programokra.

A mostani vita egyik legfontosabb tanulsága talán éppen az, hogy az innováció területén tapasztalható regionális különbségekkel érdemben foglalkozni kell. Európa versenyképessége nem épülhet kizárólag néhány kiemelkedő innovációs központra: szükség van arra is, hogy a kevésbé fejlett régiók, a feltörekvő városok és a helyi innovációs ökoszisztémák is valódi esélyt kapjanak a bekapcsolódásra. A területi kohézió elvének ezért a versenyképességi politikában is világosabban meg kellene jelennie, mert hosszú távon csak így lehet egyszerre erősebb, kiegyensúlyozottabb és ellenállóbb Európát építeni.

A ciprusi tárgyalási keret tehát figyelmeztetés és lehetőség egyszerre. Figyelmeztetés, mert az EU költségvetési szerkezete átalakulóban van és a hagyományos forrásbiztonság nem vehető magától értetődőnek. Lehetőség, mert a tárgyalások még nyitottak, így a jól szervezett tagállami, regionális és szakpolitikai érdekérvényesítés képes alakítani a végső kompromisszumot. A következő hónapokban eldől, hogy a 2028–2034-es MFF valóban a kiegyensúlyozott modernizáció költségvetése lesz-e vagy egy olyan alku, amelyben Európa régi és új prioritásai egymás rovására próbálnak túlélni.