Új pályán a területfejlesztés Európában
Új szakpolitikai célokhoz új szervezet kell
Az Európai Bizottságban egyre erősebb az a szemlélet, hogy a jelenlegi kohéziós politika túlzottan széttagolt, lassú és nehezen illeszthető az EU új stratégiai céljaihoz. Több bizottsági szereplő szerint a jövő uniós költségvetésének sokkal inkább a versenyképességet, az iparpolitikát, a védelmi és technológiai kapacitásokat, valamint a geopolitikai alkalmazkodást kellene szolgálnia, nem pedig a klasszikus regionális újraelosztást. Ennek hatására például egyre gyengül a Regionális és Várospolitikai Főigazgatóság, vagyis a Directorate-General for Regional and Urban Policy, DG REGIO hagyományos autonómiája és konkrét elképzelések vannak arra, hogy a regionális politika más szakpolitikai logika alá kerüljenek, vagy hogy maga a kohéziós politika integrálódjon egy szélesebb versenyképességi és reformorientált költségvetési rendszerbe. Ez a gyakorlatban azt jelentené, hogy nemcsak a területi kohézió kérdése, vagyis a regionális politika, hanem általában a kohéziós politika elveszítheti önálló politikai karakterét.
A fent említett európai bizottsági főigazgatóság évtizedeken keresztül az európai integráció egyik legfontosabb „területi motorja” volt. Nem pusztán egy adminisztratív főigazgatóságként működött, hanem a kohéziós politika intézményi képviselőjeként, amelynek alapvető feladata az európai területi egyenlőtlenségek mérséklése, a régiók felzárkóztatása és az integráció politikai legitimációjának erősítése volt. Működése mögött mindig ott állt az a politikai filozófia, hogy az egységes piac csak akkor fenntartható, ha annak előnyei területileg is kiegyensúlyozottan oszlanak meg.
Egységes piac és területi újraelosztás
A regionális fejlesztési gondolkodás ugyan már az 1957-es Római Szerződésben is megjelent – elsősorban az „egyenlőtlen fejlődés” problémájára adott válaszként –, azonban a kohéziós politika sokáig nem rendelkezett önálló, erős intézményi struktúrával. Az Európai Gazdasági Közösség kezdeti időszakában a közösségi integráció elsődleges fókusza a vámunió, a mezőgazdasági politika és a közös piac kiépítése volt. A regionális különbségek kezelése inkább kiegészítő jellegű feladatnak számított.
Az első valódi fordulópontot az 1970-es évek hozták. Az Egyesült Királyság, Írország és Dánia 1973-as csatlakozása jelentősen növelte az Európai Közösségen belüli fejlettségbeli különbségeket, miközben az olajválság és az ipari szerkezetváltás is erős regionális feszültségeket eredményezett. Ennek következtében 1975-ben létrejött az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA / ERDF), amelyet sokan a modern kohéziós politika születésének tekintenek. A mai értelemben vett kohéziós politika azonban valójában az 1980-as évek végén alakult ki. A döntő pillanatot az 1986-os Egységes Európai Okmány és az azt követő 1988-as Delors-reform jelentette. Jacques Delors felismerte, hogy az egységes piac csak akkor lehet politikailag fenntartható, ha a kevésbé fejlett régiók kompenzációt és fejlesztési támogatást kapnak. A kohéziós politika így az európai integráció „politikai ellensúlyává” vált: az egységes piac liberalizációját a területi újraelosztás rendszerével próbálták legitimálni.
A Maastrichti Szerződés (1992) tovább erősítette ezt a folyamatot. Ekkor jelent meg hivatalosan is a „gazdasági és társadalmi kohézió” mint uniós célkitűzés, illetve létrejött a Kohéziós Alap is, amely elsősorban a kevésbé fejlett tagállamok – például Spanyolország, Portugália, Görögország és Írország – felzárkózását szolgálta. A keleti bővítés után a kohéziós politika az EU egyik legnagyobb költségvetési tételévé vált. A 2004-es és 2007-es bővítéseket követően a DG REGIO gyakorlatilag az európai fejlesztéspolitika „központi minisztériumává” nőtte ki magát.
A főigazgatóság potenciális „leértékelődése” vagy strukturális integrációja más szakpolitikai logikákba valójában azt tükrözi, hogy az Európai Bizottság a területfejlesztést egyre kevésbé tekinti önálló kohéziós kérdésnek, és egyre inkább versenyképességi eszközként kezeli. Ez az átalakulás ugyanakkor nem csupán adminisztratív reformot jelentene, hanem a teljes európai fejlesztéspolitikai gondolkodás újrakódolását.
Helyalapú helyett hálózatalapú fejlesztéspolitika
A hagyományos kohéziós modell alapvetően helyalapú (place-based) fejlesztéspolitikára épült. A középpontban a régiók belső adottságai, infrastruktúrája, társadalmi felzárkóztatása és gazdasági modernizációja állt. Az új modell ezzel szemben egyre inkább hálózatalapú. A fejlesztések sikeressége már nem pusztán attól függ, hogy egy adott térség milyen belső erőforrásokkal rendelkezik, hanem attól is, hogy mennyire képes bekapcsolódni európai stratégiai értékláncokba, innovációs ökoszisztémákba és nemzetközi partnerségi rendszerekbe.
Ebben rejlik a mostani reformfolyamat egyik legmélyebb területfejlesztési következménye: a területfejlesztés nemzetközi dimenziója minden korábbinál fontosabbá válik. Az új uniós logikában egy régió versenyképessége egyre kevésbé értelmezhető kizárólag nemzeti keretek között. A jövőben az a térség lehet sikeres, amely képes közvetlen kapcsolatokat építeni más európai régiókkal, egyetemekkel, innovációs központokkal, ipari klaszterekkel, technológiai hálózatokkal és uniós intézményekkel. A fejlesztéspolitika így fokozatosan külpolitikai és nemzetközi kapcsolati kérdéssé válik.
E folyamat egyik fontos politikai hajtóereje az a bizalmi és fiskális feszültség, amely a közös uniós adósság és a forrásfelhasználás körül alakult ki. A Covid utáni helyreállítási eszköz (RRF) kapcsán felmerült viták – különösen azok az esetek, amikor egyes tagállamok a forrásokat a kritikusok szerint nem szigorúan beruházási, hanem költségvetési vagy szociális célokra is felhasználhatták – felerősítették a „takarékos” északi országok, mindenekelőtt Hollandia és a hozzájuk egyre szorosabban kapcsolódó Németország fenntartásait. E kör számára az ilyen példák azt a narratívát erősítik, hogy a közös hitelfelvételből finanszírozott uniós források könnyen átcsúszhatnak nem produktív, rövid távú kiadásokba, miközben azok visszafizetésének terhe végső soron az egész Uniót – és különösen a nettó befizetőket – terheli.
Ennek következtében ezek az országok egyre inkább olyan költségvetési és finanszírozási modell felé mozdulnak el, amely a támogatásokat szigorú teljesítménykritériumokhoz, reformokhoz és versenyképességi célokhoz köti, és amelynek implicit célja az is, hogy a források jelentősebb része közvetve vagy közvetlenül visszaáramoljon a magasabb hozzáadott értéket előállító, erősebb gazdaságú tagállamokba.
Ez különösen jól látható az új MFF tervezett szerkezetében is. A jelenlegi elképzelések szerint a kohéziós politika hagyományos, különálló logikája részben integrálódna egy nagyobb stratégiai költségvetési rendszerbe, amelyben a versenyképességi prioritások – digitalizáció, mesterséges intelligencia, védelmi ipar, tiszta technológiák, stratégiai autonómia – kiemelt helyet kapnak. A felzárkóztatás-alapú finanszírozást a teljesítmény-alapú finanszírozás váltja fel, ami azzal a komoly kockázattal is jár, hogy a helyi szükségletekre egyre kevésbé lesz figyelmes az Európai Unió. A forráselosztásban ezért várhatóan sokkal nagyobb szerepet kap majd az úgynevezett „európai hozzáadott érték” fogalma. Ez a közvetlen források elosztása kapcsán eddig is alapvető kritérium volt, de térnyerése a gyakorlatban azt jelenti, hogy egy projekt önmagában attól, hogy helyi szinten hasznos, már nem feltétlenül lesz stratégiailag releváns az Európai Unió számára, vagyis nem szán rá pénzt a korábbi operatív programok egyre inkább szűkülő modelljének keretében sem. Egyre fontosabbá válik, hogy az adott fejlesztés kapcsolódik-e európai technológiai vagy iparpolitikai célokhoz, képes-e nemzetközi konzorciumokat létrehozni, illetve hozzájárul-e az EU globális pozíciójának erősítéséhez.
A területfejlesztés nemzetközi kérdés
Ez a közép-európai térség számára különösen érzékeny kérdés. A hagyományos kohéziós modellben a felzárkóztatási logika bizonyos fokú automatikus redisztribúciót biztosított a kevésbé fejlett régiók számára. Az új rendszerben azonban a nemzetközi beágyazottság és a stratégiai kapcsolódási képesség válhat a legfontosabb erőforrássá. Ez strukturális előnyt jelenthet azoknak a nyugat-európai régióknak, amelyek már most erős innovációs és ipari hálózatokkal rendelkeznek.
Magyarország számára ebből kettős következtetés adódik.
Egyrészt a kohéziós politika jövőjéről szóló vitákban stratégiai érdek a területi kiegyenlítés politikai súlyának megőrzése, valamint annak hangsúlyozása, hogy a versenyképesség önmagában nem lehet kizárólagosan centrumorientált projekt. Másrészt ugyanilyen fontos felismerni, hogy az új rendszerben a siker feltétele egyre inkább a nemzetközi integrációs képesség lesz.
Az Európai Unió fejlesztéspolitikai rendszerének átalakulása a magyar önkormányzatok számára nem egyszerűen új pályázati lehetőségeket vagy adminisztratív változásokat jelent, hanem a teljes helyi fejlesztési logika újragondolását teheti szükségessé. A következő években ugyanis várhatóan egyre kevésbé lesz elegendő az a modell, amely elsősorban hazai operatív programokra, infrastruktúra-fejlesztésre és forráslehívási képességre épült. A kialakuló új európai rendszerben a városok és régiók versenyképessége sokkal inkább azon múlhat majd, hogy mennyire képesek nemzetközi szereplőként működni, európai hálózatokba bekapcsolódni és közvetlen kapcsolatot kialakítani az uniós szakpolitikai ökoszisztémával. Ebben a környezetben az egyetemekkel és vállalatokkal kialakított helyi együttműködések is felértékelődnek. Az innovációs ökoszisztémák logikája azt eredményezheti, hogy a városok fejlesztési potenciálját egyre inkább az határozza meg, mennyire képesek integrálni a helyi tudásközpontokat, kutatóintézeteket és gazdasági szereplőket európai hálózatokba.
Egy megyei jogú város vagy regionális központ számára ezért stratégiai kérdéssé válhat a helyi egyetemek nemzetközi projektjeiben való önkormányzati részvétel, közös innovációs klaszterek létrehozása vagy európai partnerségi platformokba való belépés. A területfejlesztés nemzetközivé válása a városdiplomácia szerepét is megerősítheti. A jövőben azok a települések lehetnek sikeresebbek, amelyek folyamatosan jelen vannak európai fórumokon, aktívan részt vesznek szakpolitikai egyeztetéseken és képesek saját fejlesztési érdekeiket közvetlenül is megjeleníteni Brüsszelben.
A jövő területfejlesztési politikája ezért nem korlátozódhat hazai programozási és forráselosztási kérdésekre. Nemzetközi jelenlétet, európai hálózatépítést, közvetlen brüsszeli kapcsolatrendszert, makroregionális együttműködéseket, innovációs diplomáciát és stratégiai partnerségépítést igényel. Azok a régiók és intézmények kerülhetnek előnybe, amelyek képesek egyszerre területfejlesztési és nemzetközi szereplőként működni. A jelenlegi folyamatok alapján pedig egyre inkább úgy tűnik, hogy a területfejlesztés jövője már nem az eddig ismert regionális politika körében valósul meg, hanem az európai stratégiai pozicionálás egyik legfontosabb terepévé válik.
